Принятый 23 июня 1917 г. первый Универсал Украинского Центрального Совета, которым она брала на себя государственные функции и объявила курс на автономию Украины, вызвал огромный резонанс в Петрограде. После первых возражений, что, в частности, отразилось и в подписанном 29 июня главой Временного правительства Георгием Львовым обращении к украинцам с призывом перенести вопросы автономии на будущее, верх в Петрограде взяла линия на достижение договоренности с Центральной Радой. Значительную роль в этом сыграло принятое в начале июля постановление I Всероссийского съезда рабочих и солдатских депутатов, которым Временному правительству рекомендовалось найти общий язык с Центральной Радой.
Переговоры с УЦР
10 июля четверо министров Временного правительства (почты и телеграфов Ираклий Церетели, иностранных дел Михаил Терещенко, военных и морских дел Александр Керенский, путей сообщения Николай Некрасов) выехали в Киев. Основным переговорщиком с российской стороны был Ираклий Церетели, а с украинской Владимир Винниченко, Председатель образованного 28 июня Генерального секретариата УЦР.
Российская делегация не выражала возражений против фактического введения автономии в Украине, но настаивала на невозможности ее формального провозглашения. Именно на этой формуле и сошлись. Представители Временного правительства согласились признать Генеральный секретариат Центрального Совета органом «высшей краевой власти Временного правительства в Украине». Украинская сторона взяла на себя обязательство воздержаться от «самовольного осуществления автономии Украины до Всероссийского Учредительного собрания». Кроме того, в Центральную Раду вводились представители национальных меньшинств, чем завершалось ее превращение из национального органа всех украинцев в краевой представительный орган всей Украины.
Конкретные решения по другим вопросам, которые во время переговоров вызвали самые большие споры — о территориальном наполнении Украины и об украинизации в российской армии, — так и не были приняты. Правда, если о территориальных границах в Универсале вообще речь не шла, то относительно украинизации войска были общие положительные строки, которые, впрочем, не содержали конкретных обязательств.
Второй Универсал
13 июля подготовленный украинской стороной и согласованный с представителями Временного правительства текст договоренности, названный II Универсалом, был вынесен на утверждение пятой сессии Центральной Рады. Владимир Винниченко, горячо защищая вынесенный на обсуждение текст, отметил, что никаких изменений в предложенный вариант Универсала вносить нельзя, его можно только утвердить или отклонить полностью. Несмотря на определенные возражения и острые дебаты, в тот же день II Универсал (114 голосов «за», 61 «против» и 23 «воздержались») был утвержден Центральной Радой.
Согласно договоренности, совместное соглашение должно быть обнародовано в Киеве и Петрограде одновременно. С украинской стороны это должен был быть II Универсал, а с российской — соответствующая декларация Временного правительства. Получив результаты голосования в Центральной Раде, Ираклий Церетели и Михаил Терещенко немедленно передали сообщение об этом по телеграфу в Петроград, после чего, согласно предварительной договоренности, Временное правительство должно было принять свое решение.
Принятие положений в Петрограде
Однако в Петрограде это отказались сделать без присутствия министров-делегатов и 14 июля утром те уехали из Киева. В ночь с 15 и 16 июля после горячих дебатов Временное правительство все-таки приняло решение об утверждении Генерального секретариата «высшим органом для управления краевыми делами в Украине». Решение далось нелегко — оно спровоцировало правительственный кризис, в результате которого три российских министра из партии кадетов заявили о своей отставке.
После получения телеграммы из Петрограда об утверждении достигнутой договоренности на открытом заседании Центральной Рады 16 июля 1917 Владимир Винниченко торжественно объявил текст II Универсала и Декларации Временного правительства по украинскому вопросу. Как со стороны УЦР, так и со стороны России, признание Генерального секретариата Центрального Совета органом «высшей краевой власти Временного правительства на Украине» стало свершившимся фактом. Дело фактического развития украинской автономии вошло, как тогда казалось, в русло закона.
Однако ряд обстоятельств, среди которых главными были неудачное наступление на фронте и предпринята большевиками попытка вооруженного восстания в Петрограде, повлекли т. н. «июльскую реакцию», которая, между прочим, обусловила более жесткую позицию Временного правительства и к украинскому вопросу. Тем более что публично самая благосклонная к украинцам политическая сила — большевики — после поражения восстания была вынуждена сворачивать активную деятельность.
Решение Керенского
17 августа 1917 г. Временное правительство уже в обновленном составе и возглавленное Александром Керенским утвердило так называемую «Временную инструкцию Генеральному секретариату Временного правительства на Украине», которая была принята в результате отклонения произведенного Центральным Советом согласно июльским договоренностям «Устава высшего управления». «Временной инструкцией» существенно ограничивалась автономия Украины, в частности, в части представительской (Генеральный секретариат уже не признавался органом Центральной Рады), управленческой (количество генеральных секретарей сокращалась до 7 из предложенных «Уставом» 15), территория Украины определялась в пределах 5 губерний, тогда как во время переговоров в июле 1917 года дискуссии шли вокруг 9-12 губерний.
В условиях усиления «июльской реакции», когда Временное правительство опиралось на российское казачество, Центральная Рада была вынуждена согласиться на такие ограничения, однако уже 20 ноября своим III Универсалом она провозгласила создание Украинской Народной Республики.
