Мирная конференция в Ниагара-Фолс

Послы южноамериканских стран на конференции

Мексиканская революция 1910–1917 гг.

Мексиканская революция 1910–1917 гг. стала серьезной внешнеполитической проблемой для США. Традиционно считается, что в ее решении они опирались преимущественно на силовые методы — от дипломатического давления и введения экономических санкций до осуществления вооруженных интервенций. Однако в американо-мексиканских отношениях был период, когда для реализации своих планов в Мексике Вашингтон прибег к международному посредничеству. Президент Вудро Вильсон, желая ускорить падение диктатуры генерала Викториано Уэрты и оказать поддержку его противникам в лице движения конституционалистов, 21 апреля 1914 г. отдал приказ о захвате Веракруса. Возникла угроза начала войны между двумя странами. В этих условиях дипломатические представители Аргентины, Бразилии и Чили в Вашингтоне 25 апреля 1914 г. от имени своих правительств предложили США и правительству Уэрты в Мехико услуги посредничества в разрешении конфликта и получили согласие обеих сторон.

Результатом инициативы трех южноамериканских республик, которых в тогдашнем политическом лексиконе называли странами «А.В.С.», стала посредническая конференция, проходившая с 20 мая по 1 июля 1914 г. в Ниагара-Фолс (Канада).

Мирные средства разрешения спорных ситуаций

В начале ХХ столетия урегулирование спорных ситуаций мирными средствами было новшеством, которое только начинало входить в практику международных отношений. Оно было сформулировано в документах Гаагских конференций 1899 и 1907 гг. В зависимости от региона посредничество приобретало разные формы. Так, в случае с Портсмутской конференцией 1905 г. по вопросу о заключении мирного договора между Россией и Японией и Альхесирасской конференции 1906 г. об урегулировании первого марокканского кризиса президент Теодор Рузвельт исходил из представлений о поддержании «баланса сил» между великими державами. Для прекращения пограничных конфликтов между странами Центральной Америки в 1907 г. на конференции в Вашингтоне был создан Центральноамериканский Международный суд. Президент Вильсон продолжил политику Рузвельта по претворению в жизнь идей мирного урегулирования международных конфликтов. Он поддержал идею госсекретаря Уильяма Дженнингса Брайана о заключении так называемых «охладительных» договоров (cool-off treaties). Согласно этому проекту, две страны, стоящие на пороге войны, должны были изложить причины конфликта третьей стороне (а точнее, США), после чего устанавливался годичный «охлаждающий» период, в течение которого запрещалось наращивание вооружений6. Если на европейском направлении проект Вильсона и Брайана потерпел неудачу, то все государства Вест-Индии и Центральной Америки в 1913 г. подписали «охладительные» договоры.

Подходы Вудро Вильсона к южноамериканской политике

Вудро Вильсон

Президент Вильсон, не отказываясь от идеи вмешательства во внутренние дела государств Карибского бассейна, считал необходимым обращать внимание на социально-политическую природу латиноамериканских режимов. Он так сформулировал два основных принципа своего подхода. Во-первых, на поддержку Вашингтона могут рассчитывать лишь те правительства, что пришли к власти «конституционным» путем, в результате свободных выборов. Во-вторых, причина внутренней нестабильности латиноамериканских республик заключается в их зависимости от иностранного финансового капитала, который поддерживает военных диктаторов, готовых предоставить ему самые широкие привилегии. С точки зрения Вильсона, США выгодно поддерживать именно «конституционные» правительства, поскольку они пользуются поддержкой большинства населения, не рискуют спровоцировать мощные социальные катаклизмы; следовательно, они куда лучше могут гарантировать сохранность американских инвестиций, чем военные режимы. Незадолго до инаугурации Вильсона 4 марта 1913 г. в Мексике произошел военный переворот, свергнувший законно избранного президента Франсиско Мадеро, который вскоре был убит. Новое правительство временного президента Викториано Уэрты не получило дипломатического признания США.

Пути к решению конфликта в Мексике

Хосе Викториано Уэрта Ортега
Хосе Викториано Уэрта Ортега

Первоначально тактика Белого дома состояла в том, чтобы склонить федеральные власти Мексики и конституционалистов к переговорам с целью образовать правительство «от всех партий». Предложение было отвергнуто как Уэртой, так и лидером конституционалистов Венустиано Каррансой. Попытки Уэрты заигрывать с англичанами в сфере нефтяных концессий, чтобы создать противовес давлению США усиливали враждебность Вашингтона. Тем не менее Великобритания, как и другие великие державы, не оспаривала ведущих позиций США в Мексике, и в ходе переговоров в ноябре 1913 г. фактически предоставила Вильсону свободу рук. Администрация усиливала давление на режим Уэрты, все больше склоняясь к прямой поддержке конституционалистов. Решающую роль сыграли неофициальные переговоры представителей Вильсона с конституционалистами, результаты которых убедили президента в том, что именно они являются самой прогрессивной политической силой в Мексике.

К апрелю 1914 г. в администрации сложилось мнение, что без «решительных действий» США Уэрта сможет еще долго удерживать власть. В качестве предлога для интервенции был использован инцидент с арестом американских моряков в порту Тампико. Отдавая приказ об оккупации Веракруса, Вильсон предполагал, что операция будет бескровной, а Уэрта тут же пойдет на уступки. Американский сценарий не удался: мексиканцы оказали сопротивление десанту, с обеих стороны имелись жертвы. Генерал Уэрта, заявив, что действия США являются актом войны, призвал всех революционеров объединиться под его руководством для отпора «империализму янки». Карранса также выступил с официальным осуждением интервенции и потребовал от США немедленного прекращения оккупации.

Между тем он вовсе не собирался идти на открытую конфронтацию с могучим северным соседом. Во многом это объяснялось назревавшим расколом в руководстве движения: с каждым днем усиливались позиции Франсиско («Панчо») Вильи, чьи войска были ударной силой армии конституционалистов. Вилья проявлял все большую независимость и даже заявил агенту госдепартамента Дж. Каротерсу, что США «могут удерживать Веракрус сколь угодно долго», а нота Каррансы — лишь «выражение его личного мнения». Испугавшись сближения Вильи с США, Карранса возложил ответственность за интервенцию на «узурпаторское» правительство Уэрты и обратился в Вашингтон с предложением совместно обсудить вопрос о выводе американских войск.

В ответ президент Вильсон потребовал от Каррансы гарантий в том, что в конфликте между США и Уэртой он займет нейтральную позицию и впредь откажется от всякой антиамериканской риторики. Уэрта занял непримиримую позицию, рассчитывая, что Великобритания выступит на его стороне и поможет смягчить позицию Белого дома. Итак, сложилась весьма сложная ситуация: ни одна из трех заинтересованных сторон не желала идти на принципиальные уступки. Администрация Вильсона надеялась обойтись без дальнейшего развития вооруженной интервенции, поэтому сочла необходимым вмешательство четвертого «игрока».

Так, начальник Генерального штаба США Леонарда Вуда 24 апреля отмечал в своем дневнике, что в разговоре с ним французский посол Ж. Жюссеран сообщил, как госсекретарь Брайан намекал ему на «желательность того, чтобы “страны А.В.С.” выступили с предложением посредничества». Жюссеран обратился с этой идеей к аргентинскому посланнику Р. Наону. В мемуарах сенаторареспубликанца Генри Кэбота Лоджа (Массачусетс) есть подтверждение этому со ссылкой на письмо английского посла в Вашингтоне С. Спринг-Райса, который сообщал Лоджу, что вместе с Жюссераном настойчиво «советовал» посланникам Чили и Аргентины, чтобы те обратились в госдепартамент с предложением посредничества.

М. Смол, основываясь на конфиденциальном отчете бразильского посла в Вашингтоне Д. де Гамы своему правительству от 2 июля 1914 г., склоняется к тому, что главная роль принадлежала самим латиноамериканским республикам. По словам де Гамы, первым мысль о возможности переговоров между США и Мексикой высказал 23 апреля чилийский посланник Э. Суарес-Мухика. Вместе с Наоном они встретились с Брайаном и изложили ему свои соображения о необходимости посредничества. Из разговора Наон и Суарес-Мухика сделали вывод, что США готовы на такой выход из положения. Не исключено, однако, что совещание аргентинского и чилийского посланников проходило уже после того, как они узнали о позиции США из бесед с послами Великобритании и Франции.

Аргентина, Бразилия и Чили, наряду с Кубой и Уругваем, были странами, которые в апреле 1913 г. согласились на предложение госдепартамента не признавать правительство Уэрты де-факто. По этой причине генерал Уэрта сначала отказался принять предложение о посредничестве «А.В.С.», предпочитая видеть в роли посредника Великобританию или же передать решение конфликта в Гаагский трибунал. Однако в Лондоне не желали непосредственно принимать участие в разрешении конфликта между США и Мексикой, о чем Форин Офис открыто заявил Уэрте. Министр иностранных дел лорд Эдвард Грэй предложил в качестве места переговоров нейтральную территорию: небольшой канадский город Ниагара-Фолс (провинция Онтарио).

Аргентина, Бразилия и Чили в зелёном цвете

Важную роль сыграла тактика совместных действий, которую постепенно начали развивать правительства Аргентины, Бразилии и Чили, столкнувшись с попытками администрации Вильсона навязать им свою позицию по вопросу об отношениях с Мексикой. Традиция оспаривания гегемонистских устремлений США в Западном полушарии сложилась в политике латиноамериканских государств еще в предшествующем десятилетии, когда они все чаще стали апеллировать к «национальному суверенитету». Это существенно замедляло процесс строительства панамериканского «дома» во главе с США. Особенно ярко антиамериканская тенденция проявлялась в позиции Аргентины, оспаривавшей претензии США на лидерство в Новом Свете. Активное соперничество «А.В.С.» за экономическое и военно-стратегическое преобладание в Южной Америке также послужило сплачивающим фактором.

Российский поверенный в делах в Буэнос-Айресе Е. Штейн в своем донесении министру иностранных дел С.Д. Сазонову объяснял их согласие действовать сообща: «именно взаимный антагонизм и привел к настоящему совместному шагу трех соперничающих республик, ибо отдельное выступление одной из них неминуемо вызвало бы со стороны остальных сильнейшее противодействие». Выгода от выступления в роли посредников отчетливо осознавалась ими: «этим фактом как бы устанавливается гегемония “А.В.С.” в этой части света… возможная пока лишь при согласованности их действий в области международной политики». Осознавая деликатность стоящей перед ними задачи, ни одна из трех стран не спешила заявлять о себе как об инициаторе посредничества. С учетом вышеприведенного отчета де Гамы важный смысл приобретает сообщение российского посланника в Рио-де-Жанейро В. Максимова: «Многие также думают, что первенствующая роль по осуществлению этого политического подвига взята на себя Чилийской республикой, что придало бы делу гораздо менее угодливый характер для Северной Америки (по сравнению с позицией Бразилии, позиционировавшей себя как “негласного союзника” США.)». Ход конференции подтвердил эту догадку: послы Чили и Аргентины, от которых исходила большая часть предложений, не проявляли склонности легко идти на уступки США.

Таким образом, неправомерно считать переход к мирному урегулированию заслугой лишь дипломатии Вильсона. Хотя с предложением посредничества первым выступил Брайан, конференция едва ли могла стать реальностью без готовности стран «А.В.С.» выполнять функции посредников, а также без благожелательного отношения европейских держав.

Тем не менее в среде американской политико-академической элиты также происходило переосмысление «доктрины Монро»: выдвигались требования по ее «модернизации» путем широкого сотрудничества с крупнейшими государствами Южной Америки в вопросах поддержания мира и стабильности в Западном полушарии. Директор Панамериканского союза, Джон Баррет предлагал создать комиссию из представителей США, Аргентины, Бразилии и Чили, которые выступят посредниками между «враждующими партиями». Еще более радикальные предложения высказывались на конференции ученых и бизнесменов в университете Кларка (Ворчестер, Массачусетс) в декабре 1913 г. Высказывалась возможность осуществления «мирной оккупации» Мексики войсками США и «А.В.С.».

Согласившись на «многостороннее» решение мексиканской проблемы, президент Вильсон рассчитывал привести к власти в Мексике правительство, способное обеспечить интересы подавляющего большинства населения, уничтожить «феодальный» строй, провести аграрную реформу. При этом Вильсон считал, что США должны постараться «обезглавить революцию, сделав ее развитие как можно более умеренным», как он выразился в краткой записке для самого себя. Планировалось, что это правительство реформаторов будет создано по итогам работы конференции. Впрочем, администрация не забыла и о подкреплении своего проекта военной силой: к середине мая численность контингента американских войск в Веракрусе под командованием генерала Ф. Фанстона достигла 17 тыс. человек. В случае агрессивных шагов со стороны конституционалистов или федеральной армии они должны были совершить стремительный марш на Мехико и захватить его.

Участники конференции

Ромуло Себастьян Наон, представляющий Аргентину и Роберт Ф. Роуз в Ниагара-Фолс, 1914

В конечном счете участниками конференции стали: бразильский посол Домисио де Гама, аргентинский и чилийский посланники (после открытия конференции — послы, так как госдепартамент принял решение о повышении статуса этих представительств) Ромуло Наон и Эдуардо Суарес-Мухика как посредники; член Верховного суда Джозеф Ламар и бывший помощник министра юстиции Фредерик Леман как «специальные уполномоченные президента»; делегаты от правительства Уэрты — правовед Эмилио Рабаса и бывшие сенаторы Августин Родригес и Луис Эльгеро. Официальной задачей конференции было восстановление нормальных дипломатических отношений между США и Мексикой во избежание угрозы возникновения войны.

Все предложения американской делегации составлялись лично Вильсоном. Он регулярно направлял через Брайана своим «специальным уполномоченным» не только подробные инструкции, но и тексты речей, с которыми они должны были выступать на переговорах. Это сводило их роль к простому озвучиванию точки зрения президента, не позволяя быстро реагировать на изменение ситуации. Напротив, посредникам от «А.В.С.» и мексиканским делегатам была предоставлена значительная свобода действий. Российский посланник в Мехико А.С. Сталевский отмечал, что мексиканские делегаты не только не могут считаться «ставленниками» Уэрты, но даже не принадлежат ни к одной политической партии. Мексиканская «революционная» историография, явно искажая факты, писала о том, что посредники считали необходимым отстаивать интересы правительства Уэрты. В реальности они стремились выработать такую «формулу» временного правительства Мексики, которая действительно отвечала бы интересам как революционеров, так и «консерваторов». Поэтому они настаивали на заключении перемирия между федеральным правительством Мексики и конституционалистами. Задача мексиканской делегации была куда скромнее: она пыталась не допустить полной капитуляции федерального правительства перед конституционалистами, выторговать «почетный мир». Согласно основным инструкциям из Мехико, делегаты должны были настаивать на том, что США намеренно довели дипломатический конфликт до интервенции, на протяжении долгого времени поддерживая конституционалистов.

Как только предложение посредничества было принято США, Брайан уведомил представителей «А.В.С.»: «Всякое соглашение мы сочтем неприемлемым без следующих условий:

  1. Уход Викториано Уэрты с поста временного президента;
  2. Создание временного правительства, устраивающего все стороны, соответствующее конституции страны, которое сразу же приступит к реформам.

Поначалу Карранса действительно считал неприемлемым использовать конференцию как инструмент вмешательства во внутренние дела Мексики. Однако, получив новые данные от своих агентов в США о том, что администрация и близкие к ней круги американского истеблишмента готовы идти на сближение с конституционалистами, он заявил, что принимает идею посредничества, но делегатов назначать отказался.

Заседания конференции в Ниагара-Фолс

Заседания посреднической конференции в Ниагара-Фолс, проходившие в отеле «Клифтон-хауз», носили практически секретный характер. Так, например, журналистам не сообщались конкретные детали переговоров. Особую скрытность демонстрировали американские делегаты, следуя указаниям Брайана. В ответ на слова одного корреспондента «Но ведь наши истории получаются совершенно разные!» Джозеф Ламар сказал: «Прекрасно! Это как раз то, что нам нужно».

Первый этап конференции в Ниагара-Фолс

В ходе конференции можно выделить три этапа. Первый из них (20–24 мая) отличался относительной конструктивностью. Южноамериканские дипломаты считали, что Викториано Уэрта должен назначить министром иностранных дел «способного» человека, а сам подать в отставку: согласно мексиканской конституции, министр иностранных дел автоматически займет пост временного президента. В качестве подходящей кандидатуры предлагался Педро Ласкурайн, министр в правительстве Мадеро. Вильсон высказал опасения, что Ласкурайн, замешанный в свержении Мадеро, не будет принят конституционалистами. Он выступил с контрпредложением: создать «временный правящий совет» (хунту), куда войдут Ласкурайн, один из конституционалистов и «нейтральное лицо». Посредники согласились, но Карранса вновь отказался прислать делегатов на конференцию, мотивируя это тем, что на ней должен обсуждаться лишь один вопрос — сроки эвакуации американских войск из Веракруса.

Второй этап конференции в Ниагара-Фолс

Наступил переломный момент, открывший второй этап конференции (24 мая — 11 июня), когда США начали поддерживать «партию» Каррансы, надеясь, что это побудит его стать лояльнее. Теперь уже Вильсон считал, что вместо «совета» у руля Мексики должен стоять один человек — временный президент, непременно из среды конституционалистов. Госдепартамент заявил о согласии принять в Вашингтоне «главного представителя» Каррансы, которым стал Рафаэль Субаран-Капмани. Посредники, не оставляя надежд на компромиссный вариант, предлагали создать «временный правящий совет» в составе двух «нейтральных» политиков, одного сторонника Уэрты и одного конституционалиста. Они настаивали на немедленном согласии конституционалистов заключить перемирие, поскольку в противном случае сама идея посредничества теряла всякий смысл. Суарес-Мухика, в ответ на деликатный запрос Субарана-Капмани о том, готовы ли посредники принять делегата Каррансы, ответил, что «в условиях продолжающихся военных действий присутствие конституционалистов на конференции станет деструктивным фактором». Но администрация выработала совершенно особую тактику, позволявшую ей оказывать покровительство конституционалистам и одновременно вести переговоры с делегатами Уэрты и «А.В.С.».

Тайные инструкции президента об ослаблении таможенного контроля на границе облегчили контрабанду оружия в обход эмбарго, установленного после интервенции. Информация об этом попала в прессу, и аргентинский посол даже совершил визит в Вашингтон, угрожая тем, что посредники закроют конференцию. В значительной мере поведение администрации объяснялось влиянием Джона Линда, главного представителя Вильсона в Мексике. Он поддерживал постоянный контакт с агентами Каррансы в Нью-Йорке, давал им советы относительно посредничества. Его перу принадлежало несколько черновых вариантов посланий, которые Субаран-Капмани и Карранса направляли и посредникам, и Брайану. Вскоре стало ясно, что Линд, сам того не желая, превратился в «двойного агента».

Брайан направил в Ниагара-Фолс инструкции президента: «Задача нашей конференции теперь состоит в том, чтобы достичь неизбежного малой кровью; под неизбежным мы понимаем не только отстранение Уэрты от власти, но и полное уничтожение его режима». Эти требования вызвали возмущение делегатов от стран «А.В.С.». По этому поводу Бахметьев докладывал: «Теперь уже стало совершенно ясно, что цель Соединенных Штатов состоит в том, чтобы привести к власти в Мексике инсургентов». Однако Карранса вновь устроил обструкцию, обратившись к посредникам с обращением: «Мы не можем смириться с тем, что такой важный вопрос, как создание будущего правительства Мексики, решается без учета мнения партии конституционалистов». Уэрта счел это хорошим моментом для того, чтобы дать задний ход, сказав, что изначально посредничество не предполагало обсуждение вопроса о передаче им власти. Переписка Субарана-Капмани с Каррансой показывает, что они колебались между полным игнорированием конференции и заключением сепаратного соглашения с США, но опасались, что Белый дом решит вопрос о создании правительства без них. При этом Вильсон демонстрировал полную готовность признать новое правительство при условии, что оно «докажет способность проводить реформы».

Третий этап конференции в Ниагара-Фолс

На последнем этапе конференции (11 июня — 25 июня) посредничество вступило в фазу кризиса. Карранса объявил о назначении своими делегатами членов Агентства партии конституционалистов в Нью-Йорке — Луиса Кабреру, Хосе Васконселоса и Фернандо Иглесиас-Кальдерона. Сделав этот формальный жест, Карранса не собирался ничем поступаться. Из Нью-Йорка делегаты направились не к месту переговоров, а в г. Буффало, где они и СубаранКапмани провели встречу с американскими уполномоченными. Джозеф Ламар и Фредерик Леман ожидали, что каррансисты представят им список возможных кандидатов на пост временного президента. К своему изумлению американцы услышали следующее: «План Гваделупе» от 20 марта 1913 г., в соответствии с которым конституционалисты ведут свою борьбу, предусматривает, что высшая исполнительная власть должна принадлежать Венустиано Каррансе как «первому вождю армии конституционалистов». Ламар с раздражением писал Брайану: «надо порвать с конституционалистами, продолжать конференцию и договориться о создании правительства без них».

Возможно, Вильсон и Брайан тогда впервые после перехода к посредничеству по-настоящему усомнились в готовности Каррансы реально сотрудничать со своими «благодетелями». СубаранКапмани призывал «первого вождя» назвать кандидатуру на пост временного президента, иначе США «захватят Мехико» или, как прямолинейно заявил ему на встрече Брайан, «найдут другого лидера из среды конституционалистов». Неверное решение грозило ему как минимум политической смертью. Карранса отказался участвовать в переговорах, сославшись на то, что ему необходимо узнать мнение всех командующих армиями по вопросу о будущем устройстве правительства.

Итоговое соглашение

С выходом Каррансы из игры дальнейшие прения становились бессмысленными. Итоговое соглашение, подписанное 25 июня 1914 г., состояло из трех пунктов:

  1. Отказ США от контрибуции и иных взысканий за инцидент в Тампико;
  2. Согласие будущего правительства Мексики на создание комиссии по выплате компенсаций иностранным гражданам за материальный ущерб в ходе революции;
  3. Обязательство США и стран-посредников признать переходное мексиканское правительство после удаления Викториано Уэрты с занимаемого поста.

Подразумевалось, что «представители двух партий встретятся и обсудят вопрос о создании временного правительства», с которым США заключат соглашение о выводе войск из Веракруса. После этого в работе конференции официально наступил перерыв, а 1 июля она официально была объявлена закрытой.

Президент Вильсон принимал многочисленные поздравления с успешным предотвращением войны, созданием основ для мирного завершения революции. Он и сам писал: «Я сделал все, что было в моих силах; но и это немало». Печатные органы демократической партии писали об укреплении панамериканизма, торжестве «моральной дипломатии» администрации в Мексике. Конгресс США принял резолюцию о награждении дипломатов «А.В.С.» золотыми медалями «за поддержание мира на американском континенте и посредничество между враждующими сторонами в Мексике».

Между тем поводов для эйфории было мало. Войска конституционалистов разными путями стремительно приближались к Мехико, федеральная армия терпела одно поражение за другим. Карранса объявил, что генералы-конституционалисты «считают недопустимым вмешательство других стран в решение вопроса о власти в Мексике, равно как и вообще любые переговоры с режимом Уэрты; за триумфом конституционалистов последует создание «военно-революционного» режима, обладающего чрезвычайными полномочиями на проведение реформ. Это означало крушение надежд Вильсона на переход революции в «мирное русло». Смирившись с поражением, 15 июля Уэрта подал в отставку и бежал из страны. В отношениях США и революционной Мексики открывалась новая глава.

Согласие на участие в посредничестве Аргентины, Бразилии и Чили стало вынужденным шагом со стороны США, который был обусловлен провалом вооруженной интервенции. Последовательно проводя линию на обеспечение наиболее благоприятных условий для победы конституционалистов, президент Вильсон и его советники не рассчитывали, что победители предпочтут не считаться с их мнением относительно будущего Мексики.

В то же время посредничество позволило избежать перерастания локальной интервенции в полномасштабную военную кампанию по «умиротворению» страны. Оно также продемонстрировало готовность Вашингтона сотрудничать с крупнейшими государствами Латинской Америки, переводя идеи панамериканизма в практическую плоскость. Это подтвердилось их дальнейшими действиями в Мексике. В сентябре 1915 г. администрация Вильсона, решая вопрос о признании правительства Венустиано Каррансы де-факто, привлекла к его обсуждению бывших посредников от стран «А.В.С.» и дипломатических представителей Гватемалы, Боливии и Уругвая. Частичный переход к методам панамериканского сотрудничества служит еще одним доказательством исключительной важности, которую Белый дом придавал мексиканскому направлению внешней политики в связи с революцией

Поделится

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.